Les droits économiques, sociaux et culturels : évolutions et enjeux actuels

• Cet article est extrait du dossier « Les droits économiques, sociaux, culturels et environnementaux : instruments de lutte pour la dignité humaine et la justice sociale ».

La question de l’indivisibilité des droits de l’homme s’est posée dès l’adoption de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (DUDH) de 1948 qui englobe une série de droits considérable, mêlant indifféremment droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels. Mais, très curieusement, dès le départ, dès qu’il s’est agi de la mise en œuvre de ces droits, c’est-à-dire d’adopter un Pacte permettant de vérifier concrètement l’application par les Etats de la déclaration, les travaux de la Commission des droits de l’homme, des années 1946-48 jusqu’aux années 1950, montrent qu’un grand débat s’est amorcé pour différencier ces droits. Par conséquent, alors qu’il n’aurait dû y avoir qu’un seul Pacte, et malgré la volonté de certains des initiateurs de la DUDH, notamment René Cassin et Eleanor Roosevelt, ce sont deux Pactes qui ont finalement été adoptés : le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) et le Pacte international sur relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC).

La reconnaissance des droits économiques, sociaux et culturels (DESC) a, en effet, fait l’objet d’une opposition farouche de certains Etats, au premier rang desquels les Etats-Unis d’Amérique et le Royaume-Uni, qui considéraient - et, sans doute, considèrent toujours - que ces derniers ne sont pas de véritables droits mais éventuellement des objectifs à atteindre. Les deux Pactes ont tous deux été adoptés en 1966 et sont devenus applicables en 1976, après avoir obtenu trente-cinq ratifications. Toutefois, la différence de traitement entre les deux séries de droits persiste. Le PIDCP prévoit que les droits qu’il protège sont immédiatement applicables et dispose de la création d’un Comité des droits de l’homme. Il établit la composition et les méthodes de travail de ce Comité et prévoit que le Secrétaire général des Nations unies devra mettre à sa disposition les moyens humains, matériels et techniques nécessaires à son fonctionnement. Rien de tel n’est prévu pour le PIDESC, en raison de l’opposition de certains pays à considérer les DESC comme de véritables droits. Il en résulte une application quelque peu chaotique du PIDESC dans les premières années de sa mise en vigueur.

Aucun comité n’étant prévu, c’est, au départ, une simple réunion d’experts qui veille à l’application du Pacte. Ce groupe d’experts se réunit à New York, trois semaines par an, pour examiner les rapports des Etats. Il le fait cependant de façon très informelle, sans beaucoup de moyens, sans procédure précise et sans publicité. Ce groupe a d’abord été composé des représentants des gouvernements à New York, puis d’experts gouvernementaux, mais le système n’a jamais fonctionné de façon satisfaisante. Assez rapidement, le groupe a donc proposé au Conseil économique et social (ECOSOC) la création d’un comité ad hoc. Il a fallu attendre mai 1895 pour que ce comité soit créé ; sa première réunion s’est tenue en 1987.

Une deuxième différence entre les deux Pactes concerne la procédure de recours. Dans un cas,pour le PIDCP, en même temps que le Pacte, a été adopté un protocole facultatif, qui permet aux individus de présenter des « communications » (ce qu’en langage courant on appellerait des plaintes) par lesquelles ils peuvent saisir le Comité, lorsqu’ils estiment qu’un de leurs droits civils ou politiques a été violé et après que toutes les voies de recours internes ont été épuisées. Il faudra attendre 1993 pour que la perspective d’adopter un Protocole similaire pour le PIDESC soit finalement sérieusement envisagée au sein des Nations unies : c’est la Conférence mondiale des droits de l’homme de Vienne, en 1993, qui a recommandé au Comité des DESC de préparer un projet de protocole facultatif et de le soumettre à la Commission des Droits de l’homme.

Enfin, la troisième différence entre les deux Pactes réside dans le contenu de leur article 2. Alors que le PIDCP prévoit, par cet article, que toutes ses dispositions sont immédiatement applicables, le PIDESC mentionne une application progressive. Ce terme a donné lieu à d’importants malentendus, certains Etats ayant parfois considéré que cette progressivité ne leur créait pas d’obligations, en termes de droits économiques, sociaux et culturels. Ce n’est pas là l’interprétation du Comité, qui a constamment rappelé les obligations immédiates incombant aux Etats, notamment dans ses Observations générales 3 et 9. Il a, en particulier, souligné que les Etats sont tenus, dès la ratification du Pacte, de mettre en oeuvre le principe de non-discrimination, et de commencer immédiatement à prendre des mesures, au maximum de leurs ressources disponibles, pour contribuer au respect et à la promotion des DESC.

Le traitement très différent de ces deux types de droits n’a pas tenu seulement à une attitude négative des Etats à leur égard ; la société civile, les ONG, les juristes, les professionnels du droit, ont, très longtemps, superbement ignoré les DESC, et n’ont consacré leur action qu’aux droits civils et politiques. Heureusement, cette situation est en cours d’évolution : des organisations comme la FIDH ou la Commission internationale des juristes (CIJ) ont pris conscience, depuis quelques années, de l’importance des DESC et de la nécessité de défendre et promouvoir tous les droits de l’Homme, au nom de « l’indivisibilité, l’universalité, l’interdépendance et la complémentarité », rappelée par la conférence de Vienne de 1993. C’est ainsi, par exemple, qu’ Amnesty International a modifié récemment ses statuts pour inclure les DESC dans son mandat, auparavant assez limité.

Il y a là une évolution très positive en faveur de ces droits, dont il est difficile d’analyser les causes, mais qui est certainement en partie liée au grand mouvement mondial, quelque peu informel, qui s’est progressivement développé en même temps que des grandes réunions internationales se penchaient sur le droit au développement durable (Rio de Janeiro), le droit au développement social (Copenhague), le droit des femmes (Pékin), le droit au logement (Istanbul)... Ce mouvement, souvent désigné comme « altermondialiste » s’est progressivement mobilisé à l’occasion des conférences organisées par des institutions qui ne sont pas directement liées aux droits de l’homme, comme les organisations autodésignées que sont le G7, le G8, et le groupe de Paris, ou les institutions financières et commerciales internationales : le FMI, l’OMC et la Banque mondiale.

Ce grand mouvement s’est progressivement organisé et formalisé depuis quatre ans avec les Forums sociaux de Porto Alegre, qui se définissaient au début comme des « contre-sommets », en face des sommets économiques de Davos, puis qui ont pris leur autonomie pour devenir un forum social mondial de la société civile. C’est notamment au cours de ces réunions qu’a pris racine l’approche de toutes ces questions -de développement, de santé, d’éducation, d’alimentation, de logement, etc.- sous l’angle des droits, et plus précisément des droits de l’homme. Ainsi, s’est nourrie la réflexion des ONG, des Etats et des institutions internationales, y compris de la Banque mondiale et du FMI.

Même si l’on doit rester critique face à leur discours, ces deux institutions placent désormais la lutte contre la pauvreté au cœur de leur action. Elles se sont, en effet, convaincues qu’il leur était difficile de fonctionner en toute opacité, et sans prendre en compte la dimension humaine de leurs décisions, dans la mesure où toutes leurs actions sont sous le regard de cette société civile informelle. Il y a là une évolution extrêmement positive qui a conduit à ce que, depuis quelques années, l’adoption d’un Protocole additionnel au PIDESC soit devenue la priorité d’un grand nombre d’organisations, tant « généralistes » que spécialisées sur tel ou tel droit, comme le droit à la santé, à l’alimentation ou au logement. Elles se sont convaincues qu’il n’y a pas de véritables droits sans la possibilité de les faire valoir devant une juridiction, d’abord au plan interne, mais aussi au plan international, comme c’est déjà le cas pour les droits civils et politiques.

Le Comité des DESC des Nations unies a commencé à travailler sur la question d’un Protocole additionnel en 1992. En 1993, la Conférence de Vienne a, dans son Plan d’action, confié au Comité un mandat explicite de rédiger un avant-projet de protocole qui devrait ensuite être approuvé par la Commission des droits de l’homme. Le Comité a donc procédé à cette rédaction, en s’entourant de l’avis d’experts, d’un certain nombre d’Etats et d’un certain nombre d’ONG, notamment d’ONG spécialisées en matière de DESC comme FIAN pour le droit à l’alimentation ou Habitat International Coalition pour le droit au logement. Cet avant-projet a été transmis à la Commission des droits de l’homme fin 1996. On a, depuis lors, assisté à ce que l’on pourrait appeler une course de lenteur de la part des Etats, qui ne semblaient pas manifester un grand empressement pour adopter un instrument qui semble encore les effrayer.

Une étape importante a été récemment franchie avec la décision de la Commission des Droits de l’homme de créer en son sein un groupe de travail permanent dont l’objet est la rédaction et l’adoption de ce Protocole. Ce groupe de travail a tenu sa première réunion en février-mars 2004, la seconde s’est ouverte le 10 janvier 2005. Il ne faut cependant pas se montrer trop optimiste sur les résultats à court terme des travaux du groupe de travail. L’adoption d’un protocole facultatif au PIDESC compte, en effet, encore de nombreux adversaires, notamment parmi les Etats les plus puissants. Les Etats-Unis d’Amérique, en particulier,s’opposent et continueront à s’opposer à l’adoption d’un tel texte, alors qu’ils n’ont même pas ratifié le Pacte. Par ailleurs, on ne trouve malheureusement pas beaucoup d’Etats à la pointe du combat pour le Protocole : outre le Portugal, qui préside d’ailleurs le groupe de travail, on peut sans doute compter sur quelques Etats d’Europe du Nord. Il n’est pas exclu, toutefois, que la position de la France évolue et qu’elle se montre plus positive vis-à-vis du protocole facultatif et lui apporte un plus grand soutien [1].

Mais il subsiste un grand danger. Le mandat du groupe de travail a, en effet ,été prorogé de deux ans. Si, au bout de ces deux ans, les travaux ont avancé, si certains obstacles ou désaccords ont été levés, les travaux du groupe de travail pourront se poursuivre. Dans le cas contraire, existe le risque que certains Etats ne disent : « Tout cela est trop compliqué ! Ces débats ne mèneront nulle part. Il vaut mieux abandonner l’idée d’un protocole additionnel ». D’où l’importance d’une action et d’une mobilisation forte des ONG en appui au Protocole additionnel.

L’abandon du projet serait très dommageable, pour de nombreuses raisons, notamment parce que le PIDESC resterait alors le seul instrument international de droits de l’homme ne disposant pas d’un protocole facultatif. Tous les autres instruments des droits de l’homme -le PIDCP, mais aussi la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, la Convention sur l’élimination de toutes les discriminations à l’égard des femmes, la Convention sur les droits de l’enfant, la Convention contre la torture, etc.- s’accompagnent d’un protocole qui offre une procédure de recours.

Outre cette raison d’égalité entre les différents instruments internationaux de protection des droits de l’homme, le Protocole permettrait de renforcer et de prolonger l’action de la société civile en faveur des DESC. De plus en plus, on assiste en effet à des actions de fond de la société civile en soutien à ces droits qui sont, à l’échelle mondiale, bafoués de façon effrayante. Il est, en effet, proprement inadmissible qu’au début du 21ème siècle, plus de la moitié de l’humanité vive avec moins de deux dollars par jour, que des milliers d’enfants meurent de maladies parfaitement curables si les moyens adéquats étaient dégagés, ou qu’une partie importante de l’humanité n’ait pas accès à l’éducation, au logement. Ou à l’alimentation . Or ,tous ces droits sont protégés par la Déclaration Universelle des droits de l’homme. On atteint là des niveaux de violation absolument considérables !

Il est, par ailleurs, surprenant que les pays du Sud, qui ont bien souvent fait des DESC leur bannière, ne soient pas plus enthousiastes que les pays du Nord pour l’adoption d’un Protocole. La revendication du droit au développement, souvent mise en avant, ne devrait pas se substituer à celle de l’obtention des droits, car le droit au développement se pose en termes d’accès à tous les droits pour tous. Les Etats du Sud évoquent également souvent la question de l’assistance technique pour expliquer leur situation. La nécessité, pour les pays riches, d’aider les pays pauvres est fondamentale,de même que l’annulation de la dette, mais les carences des uns ne peuvent suffire à justifier l’inaction des autres. L’adoption d’un protocole facultatif ne sera, à l’évidence, ni facile ni rapide. La société civile doit donc être très présente pendant les deux années à venir, pour appuyer les travaux du groupe de travail et mobiliser l’opinion autour de la question du Protocole.

En matière de DESC, aujourd’hui, l’enjeu essentiel est celui de la « justiciabilité ». Il s’agit de démontrer que les DESC peuvent être défendus devant des juridictions. Ils doivent être justiciables d’abord et en premier lieu au niveau national. C’est déjà le cas pour de nombreux droits. Dans de nombreux pays, les tribunaux veillent à faire appliquer le droit au logement (encadrement des loyers, interdiction des évictions...). Le droit le mieux protégé est probablement le droit au travail, grâce à la fréquente justiciabilité du droit de grève, du droit syndical, du salaire minimum, des régulations concernant les conditions de travail, du licenciement, de la discrimination en matière d’emploi,etc. Le droit à la santé a aussi donné lieu à des décisions de justice, notamment si l’on se réfère à l’utilisation de médicaments génériques dans la lutte contre les pandémies. C’est ainsi que des actions judiciaires relatives à la fabrication et à l’utilisation des génériques dans la lutte contre le VIH-SIDA ont été engagées dans divers pays, et notamment en Afrique du Sud. Dans ce cas, on voit d’ailleurs s’affronter deux droits : le droit à la santé et le droit à la propriété intellectuelle protégée par les brevets.

Un des enjeux de la justiciabilité des DESC est de démontrer que ces droits sont de même nature que les DCP et peuvent faire l’objet d’une même protection par les tribunaux. Certains pays ont, en cette matière, une jurisprudence très abondante et novatrice. C’et le cas, par exemple, de la Cour constitutionnelle de Colombie, mais aussi des Cours suprêmes d’Inde ou d’Afrique du Sud. Ce pays a, d’ailleurs, intégré le PIDESC dans sa nouvelle constitution.

Une autre question difficile est celle de la responsabilité non seulement des Etats mais aussi des entreprises et des institutions internationales. Au plan international, la question de l’implication d’acteurs non-étatiques ou pluri-étatiques est très complexe. Les Conventions internationales ne lient que les Etats, mais la responsabilité des entreprises nationales ou multinationales, ou celle des institutions financières est souvent très grande, mais difficile à engager, faute de juridiction adéquate.

Ce thème est l’objet de réflexions actuelles, qui doivent se poursuivre, mais qui dépassent la compétence du Comité des DESC. Celui-ci est, en effet, chargé d’examiner les rapports des Etats et de les aider à mettre en œuvre le Pacte au niveau national. L’examen des responsabilités non-étatiques n’entre pas dans son champ d’action, mais il doit être fait ailleurs, et notamment au sein de la société civile. Le Comité a néanmoins établi un dialogue avec les institutions financières et commerciales, mais il y a une très grande réticence, notamment de la part du FMI, à admettre qu’un traité de droits de l’homme leur soit applicable. Quant aux acteurs non-étatiques, s’il est souvent possible d’intenter contre eux des actions judiciaires au niveau national, cela ne peut se faire dans le cadre du PIDESC et du Comité.

Le Pacte lie en effet des Etats. Cela recouvre, évidemment, toutes les branches de l’Etat -l’exécutif, le législatif et le judiciaire- et toutes ses fonctions, mais cela ne s’étend pas aux acteurs privés. D’où l’idée, de plus en plus exprimée, de la création d’une juridiction internationale en matière économique, sociale et culturelle. Cette réflexion en est aujourd’hui à ses balbutiements. Au moment où la création d’une Cour pénale internationale se heurte à de nombreuses difficultés - alors même que la nature des violations qu’elle examine est beaucoup mieux établie - la création d’une instance internationale en matière de DESC serait encore plus complexe et se heurterait à des réticences encore plus grandes. Il ne faut toutefois pas l’abandonner.

Il est important de souligner que toutes les méthodes d’action utilisées pour faire reconnaître et appliquer les droits civils et politiques sont parfaitement transposables en matière de DESC : les campagnes de presse, les actions judiciaires, l’adoption de prisonniers par Amnesty, les consignes de boycott contre le régime d’apartheid sud-africain... Tous ces modes d’action, qui se sont souvent soldés par des succès, commencent d’ailleurs à être utilisées par certaines ONG qui appuient des actions judiciaires de groupes de base partout dans le monde : communautés menacées d’éviction, villageois confrontés à des atteintes graves à la santé et à l’environnement en raison des activités de certaines multinationales, Indiens en Equateur, en Colombie, au Brésil, etc.

Ces actions, qui relèvent de la même méthodologie que celle utilisée pour la défense des droits civils et politiques, commencent à donner corps à la défense des DESC. A travers ces luttes, se développe l’idée que poser les questions de développement et de pauvreté en termes de droits est non seulement conforme à la Déclaration universelle des droits de l’homme mais peut se révéler d’une grande utilité. Cela permet, en effet, de passer d’une vision caritative, ou assistancialiste, à une vision juridique, souvent plus efficace.

Cette vision représente un saut qualitatif, mais elle exige aussi un travail important, notamment un travail pédagogique auprès des populations concernées. Les plus pauvres n’ont souvent pas conscience que leur combat est un combat pour défendre des droits dont ils sont par essence titulaires et qui sont bien souvent reconnus juridiquement ; ils n’ont parfois même pas conscience d’avoir des droits.

Ces réflexions conduisent à insister sur l’importance des rapprochements qui s’opèrent de plus en plus au sein de la société civile entre, d’une part, des associations de développement ou d’assistance technique et, d’autre part, des organisations de droits de l’homme, dans une approche commune de ces questions. Une troisième composante devrait s’y associer, celle des syndicats. C’est parfois plus difficile car ces derniers disposent d’une instance internationale pour défendre leur cause : l’Organisation internationale du travail (OIT), instance tripartite qui réunit des représentants des Etats, des entreprises et des syndicats. Mais, là aussi, des avancées ont été réalisées. Ainsi,par exemple, dans le cadre du Comité des DESC, les coalitions nationales d’ONG qui présentent des rapports parallèles aux rapports soumis par les Etats,associent des syndicats à leurs travaux pour couvrir les aspects relatifs au droit du travail. Ces rapprochements sont très importants, même s’ils restent parfois encore difficiles. Ils exigent de l’ensemble des acteurs de la société civile de dépasser le sentiment de défendre un certain territoire : le droit du travail pour les syndicats, les droits de l’homme pour les organisations de droits de l’homme, etc. L’efficacité passe par la jonction de ces divers modes d’approche et une coordination sur toutes ces questions. Ces rapprochements, si essentiels, ont commencé. Ils doivent se poursuivre et s’approfondir, car l’enjeu est le même.